Zárate nombró a una inteligencia artificial como directora: ¿puede un chatbot firmar actos administrativos?
El municipio bonaerense creó un cargo inédito para ZARA, una IA con facultades para resolver expedientes y emitir resoluciones. El experimento plantea interrogantes jurídicos en el derecho argentino.
El 7 de noviembre de 2025, el intendente de Zárate, Marcelo Matzkin, firmó el Decreto Municipal Nº 532/25 y convirtió a su municipio en el primero de Argentina en designar formalmente a una inteligencia artificial dentro del organigrama estatal.
ZARA, un chatbot cuyo nombre combina “Sara” con “Zárate”, asumió como Directora General de Atención al Vecino No Humana, con facultades para tramitar expedientes, firmar resoluciones administrativas y resolver reclamos de los ciudadanos las 24 horas del día.
La decisión no es meramente simbólica: según el propio decreto, las respuestas que emita ZARA tendrán calidad de actos administrativos válidos y vinculantes para la administración municipal.
Si querés ir directo al decreto, lo podés ver acá: https://sibom.slyt.gba.gob.ar/bulletins/13843/contents/2307382
Cuando leí la noticia, mi primera reacción fue preguntarme si estábamos ante una innovación audaz o ante un problema jurídico en ciernes. Dos meses antes, Albania había dado un paso similar al designar a Diella como “ministra” de contrataciones públicas, generando un debate global sobre los límites de la automatización estatal. Pero lo que ocurre en Zárate tiene implicancias directas para nuestro ordenamiento jurídico, y merece un análisis detenido.
Lo que dice el decreto (y lo que no dice)
Conseguí el texto completo del Decreto 532/25 y encontré algo que los medios pasaron por alto. El decreto tiene dos partes bien diferenciadas.
La primera es relativamente convencional: convoca a una Licitación Privada Nº 9/2025 para contratar el desarrollo e implementación de un chatbot, con un presupuesto oficial de setenta y cinco millones de pesos. La apertura estaba prevista para el 26 de noviembre de 2025 en el Palacio Municipal.
La segunda parte es donde las cosas se complican.
El artículo 3 designa a ZARA como funcionaria no humana del Municipio de Zárate, única encargada del servicio de atención al vecino no presencial, dependiente de la Subsecretaría de Innovación y Accesibilidad Digital, con la función de Directora General de Atención al Vecino No Humana. Nótese la creación de un cargo que no existe en ningún escalafón municipal ni en la Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto-Ley 6769/58). Nótese también que se está designando a una funcionaria que, al momento de firmarse el decreto, todavía no existía: el propio artículo 2 establece que el bot resultante de la presente licitación será denominado ZARA. Es decir, se nombró a alguien que aún no había nacido.
Pero el artículo verdaderamente problemático es el 4: las decisiones y respuestas emitidas por ZARA, en su carácter de funcionaria no humana municipal, tendrán la calidad de actos administrativos válidos y vinculantes para la Administración Municipal, y solo podrán ser revocadas por un funcionario de rango superior. Esta disposición pretende otorgarle a un software la potestad de emitir actos que gozan de presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria, las dos características que el artículo 12 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (Ley 19.549) reserva para los actos emanados de la administración pública.
La única salvaguarda que ofrece el decreto es que estos actos podrán ser revocados por un funcionario de rango superior. Pero la lógica está invertida: en lugar de exigir supervisión humana previa, se establece un control posterior que depende de que alguien detecte el error, lo impugne y obtenga la revisión. Mientras tanto, el acto produce efectos.
El monto: ¿es mucho dinero?
Algunos lectores me preguntaron si setenta y cinco millones de pesos es un monto significativo para una contratación municipal. La respuesta requiere contexto.
Según la Resolución Nº 54/2025 del Organismo Provincial de Contrataciones, los montos que rigen los procesos licitatorios en la Provincia de Buenos Aires son los siguientes: factura conformada hasta dieciséis millones setecientos setenta mil pesos, procedimiento abreviado hasta ochenta y tres millones ochocientos cincuenta mil pesos, licitación privada hasta quinientos tres millones cien mil pesos, y licitación pública para montos superiores. El presupuesto oficial de la Licitación Privada 9/2025 está muy por debajo del límite para este tipo de procedimiento, por lo que no existe irregularidad formal en la elección del mecanismo de selección del contratista.
Sin embargo, que el monto sea legalmente correcto para una licitación privada no significa que sea insignificante. Setenta y cinco millones de pesos equivalen aproximadamente a sesenta y cinco mil dólares al tipo de cambio actual, una suma considerable para el desarrollo de un chatbot municipal. A modo de comparación, existen soluciones de atención ciudadana basadas en inteligencia artificial que pueden implementarse por una fracción de ese costo. La pregunta que debería hacerse el Tribunal de Cuentas de la Provincia es si el presupuesto oficial se corresponde razonablemente con el objeto de la contratación, o si está sobredimensionado.
Pero el problema de fondo no es el monto. Es lo que se pretende hacer con el chatbot una vez desarrollado.
El problema de la voluntad administrativa
El derecho administrativo argentino descansa sobre un concepto fundamental: el acto administrativo es una declaración unilateral de voluntad emitida por la administración pública. La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (Ley 19.549) establece en su artículo 7 los requisitos esenciales para la validez de estos actos, entre ellos la competencia, la causa, el objeto, los procedimientos, la motivación y la finalidad. Pero hay un requisito previo que la ley da por supuesto y que el artículo 39 explicita: los agentes públicos que intervengan en la expresión de los actos administrativos deben obrar con discernimiento y libertad.
Aquí aparece el primer obstáculo conceptual. Una inteligencia artificial no tiene discernimiento en el sentido jurídico del término. Procesa datos, identifica patrones, genera respuestas probabilísticas, pero no comprende el significado de lo que hace ni puede ejercer un juicio valorativo autónomo. Cuando ZARA “decide” aprobar un reclamo vecinal, en realidad ejecuta un algoritmo diseñado por humanos que la programaron para llegar a determinadas conclusiones ante determinados inputs. No hay voluntad en el sentido que el derecho requiere.
El Código Civil y Comercial de la Nación refuerza esta perspectiva. Su artículo 141 define a las personas jurídicas como entes susceptibles de adquirir derechos y contraer obligaciones, pero las enumera taxativamente: el Estado, las provincias, los municipios, las sociedades, las asociaciones civiles, las fundaciones. No existe categoría alguna que permita conferir personalidad jurídica a un sistema de software. ZARA no es sujeto de derecho. No puede ser titular de derechos ni obligaciones. Y sin embargo, el decreto le otorga la potestad de emitir actos que vinculan a terceros.
La cuestión de la responsabilidad
Supongamos que ZARA comete un error. Un vecino presenta un reclamo legítimo y el chatbot lo rechaza por una falla en su programación, o peor, por un sesgo algorítmico que discrimina a determinados usuarios.
El artículo 241 de la Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires (Decreto-Ley 6769/58) establece el principio de responsabilidad de los funcionarios municipales por todo acto que autoricen, ejecuten o dejen de ejecutar excediéndose en sus facultades. Los funcionarios están obligados a resarcir los daños emergentes de sus actos personales.
Pero ZARA no es un funcionario. No tiene patrimonio para responder. No puede ser sancionada disciplinariamente. No puede ser destituida. No puede ser demandada.
La pregunta entonces es: ¿Quién responde? ¿El intendente que la designó? ¿El desarrollador que la programó? ¿La Subsecretaría de Innovación de la que depende? ¿El funcionario de rango superior que no revocó a tiempo la decisión? El decreto menciona que las decisiones de ZARA pueden ser revisadas por un funcionario de rango superior, lo cual sugiere cierta supervisión humana. Pero si el acto ya se notificó al vecino y produjo efectos, la revisión posterior no resuelve el problema de la responsabilidad civil por los daños causados.
En términos de protección del consumidor, la situación es igualmente compleja. La Ley 24.240 protege a los usuarios de servicios públicos y les garantiza el derecho a condiciones de trato digno y equitativo. Un ciudadano que interactúa con ZARA sin saber que está siendo atendido por una máquina podría alegar que se vulneró su derecho a la información. Y quien reciba una resolución adversa emitida por un algoritmo opaco tiene derecho a exigir que un ser humano revise su caso con criterio jurídico, no meramente computacional. El decreto no establece ninguna obligación de transparencia algorítmica ni garantiza el derecho a atención humana.
El espejo albanés y la tendencia global
Argentina no está sola en este experimento. En septiembre de 2025, el primer ministro de Albania, Edi Rama, designó a Diella como ministra virtual encargada de las licitaciones públicas, con el objetivo declarado de eliminar la corrupción en las contrataciones estatales. Diella ya funcionaba desde enero como asistente virtual en la plataforma e-Albania, donde ayudó a emitir más de 36.000 documentos digitales. Su “ascenso” a ministra buscó enviar un mensaje político: las decisiones automatizadas serían inmunes a los sobornos porque, como el propio Rama señaló, la IA no tiene primos ni intereses personales.
Sin embargo, un análisis de PwC España advirtió que la Constitución albanesa exige que los ministros sean personas físicas con plena capacidad, por lo que el nombramiento de Diella carece de efectos jurídicos plenos y constituye, en esencia, un acto simbólico. La misma objeción aplica en Argentina: nuestro marco constitucional y legal presupone que los cargos públicos son ejercidos por personas humanas capaces de responder por sus actos ante la justicia y ante los ciudadanos.
La Unión Europea tomó nota de estos desarrollos. El AI Act, vigente desde agosto de 2025, clasifica los sistemas de IA según su nivel de riesgo y establece obligaciones específicas para aquellos utilizados en la administración pública. Los sistemas de alto riesgo, como los que toman decisiones sobre acceso a servicios públicos esenciales, deben garantizar supervisión humana efectiva, explicabilidad algorítmica y mecanismos de reclamo. Curiosamente, días después del anuncio de Zárate, la Provincia de Buenos Aires publicó la Resolución 9/2025 que regula el uso de IA en la administración pública provincial, prohibiendo expresamente los sistemas que afecten gravemente derechos fundamentales sin supervisión humana adecuada. El municipio de Zárate, como integrante de esa provincia, debería alinear su decreto con esta normativa.
El vacío normativo argentino
El caso ZARA expone una contradicción incómoda. Por un lado, el Congreso Nacional tiene al menos nueve proyectos de ley sobre inteligencia artificial en estudio, pero ninguno ha sido sancionado. Por otro lado, los municipios avanzan con implementaciones concretas que generan efectos jurídicos inmediatos sobre los ciudadanos. El resultado es un mosaico regulatorio donde cada jurisdicción experimenta sin un marco común que garantice derechos mínimos.
La cuestión no es si la IA puede mejorar la gestión pública. Evidentemente puede: automatizar trámites repetitivos, reducir tiempos de espera, detectar patrones de fraude, optimizar recursos. El problema es conferirle a un sistema automatizado la potestad de emitir actos administrativos con efectos vinculantes, sin resolver antes cuestiones fundamentales. ¿Cómo garantizamos el debido proceso cuando el decisor es un algoritmo que no puede explicar sus razones en términos comprensibles para un juez? ¿Cómo ejercemos el derecho de defensa ante una máquina que no delibera? ¿Cómo exigimos responsabilidad a quien no tiene personalidad jurídica?
El intendente Matzkin argumenta que ZARA no reemplaza a los trabajadores municipales sino que los potencia, y que todas sus decisiones pueden ser revisadas por un funcionario humano. Esta salvaguarda es importante, pero insuficiente. Si el vecino no sabe que puede pedir revisión humana, o si la revisión es meramente formal, el derecho a la tutela administrativa efectiva queda vaciado de contenido.
Lo que el decreto debería haber dicho
El problema no es usar inteligencia artificial para mejorar la atención al vecino. Eso es legítimo y deseable. El problema es pretender que un chatbot puede ejercer potestades públicas como si fuera un funcionario de carne y hueso.
Un decreto bien redactado habría establecido que ZARA funciona como herramienta de apoyo a la gestión administrativa, que sus respuestas tienen carácter informativo y NO vinculante, que toda resolución que afecte derechos individuales debe ser suscripta por un funcionario humano, y que los vecinos tienen derecho a solicitar atención presencial o telefónica por parte de un agente municipal en cualquier momento del trámite.
Nada de eso dice el Decreto 532/25. Lo que dice es que ZARA emitirá actos administrativos válidos y vinculantes. Y eso, en mi opinión profesional, es jurídicamente insostenible.
“Que una IA pueda procesar expedientes más rápido que un empleado no significa que pueda reemplazarlo como titular de la función pública. La eficiencia no puede ser el único criterio cuando están en juego derechos fundamentales de los ciudadanos. El decreto de Zárate confunde innovación con delegación de potestades públicas. Una cosa es que un chatbot responda consultas frecuentes; otra muy distinta es que firme resoluciones con efectos jurídicos. La primera es modernización. La segunda es un problema constitucional.”
¿Y ahora qué?
El Decreto 532/25 ya está vigente. La licitación se abrió el 26 de noviembre de 2025. Alguna empresa será adjudicataria del desarrollo del chatbot, y en algún momento ZARA comenzará a emitir resoluciones que, según el decreto, vinculan a la administración municipal.
¿Qué opciones tienen los vecinos de Zárate? Cualquier persona que se sienta afectada por una decisión de ZARA podría impugnarla ante el funcionario superior correspondiente, y si no obtiene satisfacción, acudir a la justicia contencioso-administrativa alegando la nulidad del acto por ausencia de voluntad administrativa. También podría plantearse la inconstitucionalidad del artículo 4 del decreto, por violar el debido proceso y el derecho a una tutela administrativa efectiva ejercida por personas humanas responsables.
Una regulación adecuada debería exigir, como mínimo, que toda decisión automatizada que afecte derechos individuales sea revisable por un funcionario humano a pedido del interesado, que los algoritmos utilizados sean auditables y explicables, que exista un registro público de los sistemas de IA desplegados en cada jurisdicción, y que se establezcan mecanismos claros de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados por estos sistemas.
Mientras tanto, ZARA seguirá atendiendo vecinos en Zárate, emitiendo resoluciones y firmando expedientes. Y los abogados seguiremos preguntándonos si esos actos tienen alguna validez jurídica, o si estamos presenciando el nacimiento de una nueva categoría de nulidades que nuestros manuales de derecho administrativo todavía no contemplan.
Fuentes y referencias
Decreto Municipal Nº 532/25, Municipio de Zárate, 7 de noviembre de 2025.
Infobae, “Un municipio bonaerense designó a una inteligencia artificial como funcionaria”, 13 de noviembre de 2025. https://www.infobae.com/sociedad/2025/11/13/un-municipio-bonaerense-designo-a-una-inteligencia-artificial-como-funcionaria/
La Razón de Chivilcoy, “El intendente de Zárate nombró a una IA como funcionaria del municipio”, 13 de noviembre de 2025. https://www.larazondechivilcoy.com.ar/argentina/2025/11/13/el-intendente-de-zarate-nombro-una-ia-como-funcionaria-del-municipio-189804.html
Perfil Noticias, “Los secretos de ZARA, la primera funcionaria hecha con Inteligencia Artificial en Argentina”, 21 de noviembre de 2025. https://noticias.perfil.com/noticias/politica/los-secretos-de-zara-la-primera-funcionaria-hecha-con-inteligencia-artificial-en-argentina.phtml
FEMAPE, “Aumentó el valor de la Unidad de Contratación en la Provincia”, 2025. https://femape.org.ar/aumento-el-valor-de-la-unidad-de-contratacion-en-la-provincia/
Euronews, “Albania nombra a la primera ‘ministra’ del mundo generada por inteligencia artificial”, 13 de septiembre de 2025. https://es.euronews.com/next/2025/09/13/albania-nombra-a-la-primera-ministra-de-inteligencia-artificial-del-mundo-para-erradicar-l
PwC España, “Diella, la nueva ministra generada por IA”, septiembre de 2025. https://www.pwc.es/es/newlaw-pulse/legaltech/diella-nueva-ministra-generada-por-ia.html
Garrigues, “La Provincia de Buenos Aires regula el uso de IA en la Administración Pública”, noviembre de 2025. https://www.garrigues.com/es/noticia/provincia-buenos-aires-regula-uso-ia-administracion-publica
Ley 19.549, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. https://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/20000-24999/22363/texact.htm
Decreto-Ley 6769/58, Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires. https://www.argentina.gob.ar/normativa/provincial/decreto_ley-6769-123456789-0abc-defg-967-6000bvorpyel